Een eerste blik op het nieuwe Vlaamse armoedebeleid

In haar eerste interview als Vlaams minister van armoedebestrijding laat Liesbeth Homans optekenen dat het armoedebeleid in het verleden fout werd aangepakt.

“Zijn we gebaat met jaarlijks vijf handboeken met de analyse hoe erg het gesteld is met de armoede in Vlaanderen? Ik denk het niet. We weten het intussen hoor. Hoewel ik het belang van wetenschappelijke studies uiteraard niet minimaliseer. Ik hoef geen jaarlijkse doorlichting meer van het fenomeen dat kinderen zonder boterhammen naar school moeten. Ik wil dat elk kind met een volle boterhammendoos naar school kan. Dat is een andere houding.”

In het verleden heb ik wel vaker de bedenking gemaakt dat armoedebestrijding in België en Vlaanderen fout werd aangepakt. Een andere houding lijkt dus welkom. Homans’ “We weten het intussen hoor” suggereert echter dat de wetenschappelijke inzichten met betrekking tot armoedebestrijding nu wel zijn doorgesijpeld naar het beleid. Welaan dan, laat ons even de proef op de som nemen: in hoeverre zijn de maatregelen waarvan uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat ze effectief zijn in het bestrijden van armoede opgenomen in het Vlaamse regeerakkoord?

Wat leert het wetenschappelijk onderzoek?

Armoede is in essentie een probleem van te weinig middelen op het niveau van het gezin. Concreet worden mensen als arm (of beter: levend met een risico op armoede) beschouwd wanneer hun netto besteedbaar gezinsinkomen lager is dan de armoedegrens. Die armoedegrens is relatief en hangt bijgevolg af van het algemeen welvaartsniveau van een land (de grens ligt dus bijvoorbeeld een pak hoger in Luxemburg dan in Roemenië), en weerspiegelt het minimum minimorum. 1 Belangrijk hierbij is de gezinsdimensie: armoede is geen kwestie van weinig verdienen als individu, het is een kwestie van leven in een gezin waar alle inkomens samen (kinderbijslagen, arbeidsinkomens en uitkeringen) niet toereikend zijn en minder zijn dan het bedrag dat de armoedegrens markeert. Kort samengevat: armoede is het uitgesloten zijn van een menswaardig leven door een gebrek aan middelen. Als dergelijke situatie te lang aanhoudt, raak je als vanzelf verstrikt in een web van problemen en uitsluiting waar je zelf niet meer uit kunt klauteren.

Klassiek voorbeeld is gezondheid: we weten dat mensen in armoede een slechtere gezondheid en een lagere levensverwachting hebben, en dus in totaal minder gezonde levensjaren kennen. Deze ongelijkheid in gezondheid manifesteert zich zelfs al van voor de geboorte. Mensen in armoede zijn vaker ongezond omdat ze onder andere leven in ongezonde behuizing, en ze stellen vaker een doktersbezoek uit. Beide dimensies van uitsluiting zijn gerelateerd aan een gebrek aan middelen (om huisvesting van goede kwaliteit te kunnen bekostigen, om de onverwachte uitgave van een doktersbezoek te kunnen ophoesten), en vaak is het zo dat deze dimensies elkaar versterken. Een gebrek aan middelen is zowel oorzaak als gevolg van deze uitsluiting van een ‘normaal leven’.

Bovendien weten we dat opgroeien in armoede nefaste gevolgen heeft voor de ontwikkeling van kinderen. Ze zijn over het algemeen ongezonder, zetten minder goede schoolprestaties neer en maken meer kans op vroegtijdige schooluitval. Hun ouders zijn minder goed in staat om hen te helpen bij hun schooltraject (niet alleen financieel maar ook cognitief) en vaak groeien ze ook nog eens op in buurten die al deze problemen cumuleren. Op langere termijn groeien deze kinderen op tot volwassenen die minder goed in staat zijn om deel uit te maken van onze kennissamenleving, en worden ze meer dan anderen afhankelijk van uitkeringen. Het ultieme failliet is dan dat deze arme kinderen later zelf arme ouders worden.

In Vlaanderen leven 10% van de mensen in een gezin waarvan het inkomen onder de armoedegrens ligt. Dat zijn ongeveer 650.000 mensen. Het Vlaamse regeerakkoord stipuleert dat de realisatie van de armoededoelstellingen van het Pact 2020 een taak is van elke minister. Die doelstelling omvat onder meer een daling van het armoedecijfer met 30% tegen 2020 en een halvering van de kinderarmoede.

Hoe de armoede doen dalen?

Om de armoede te doen dalen moet je een structureel beleid voeren dat de gezinsinkomens van een grote groep mensen kan beïnvloeden. Een van de kritieken op het armoedebeleid van de voorgaande jaren is dat het teveel bleef steken in projectmatig beleid, zoals het subsidiëren van lokale projecten rond kinderarmoede. Maar subsidies voor kleine projecten zullen nooit de armoedecijfers omlaag krijgen, en vaak was er te weinig aandacht voor continuïteit en effectiviteit van deze projecten.  Dat wordt in het regeerakkoord ook expliciet geschreven:

De Vlaamse Regering gaat in tegen mechanismen die armoede veroorzaken en stimuleert dat mensen zelfredzaam worden. Armoede als multidimensioneel gegeven vergt een meer gecoördineerde aanpak in meerdere beleidsdomeinen die afgestemd is (horizontaal armoedebestrijdingsbeleid) én een specifiek, verticaal beleid binnen elk beleidsdomein. Deze Vlaamse Regering zal haar verantwoordelijkheid hierin blijven opnemen door middel van structurele initiatieven rond armoedepreventie en armoedebestrijding. Deze structurele oplossingen primeren op een projectmatige benadering.

Wat hier te lezen staat wordt door armoede-experten al jaren bepleit: armoedebeleid vergt niet zozeer een eigen minister (al kan dat uiteraard geen kwaad!), dan wel het doelmatig inzetten van de middelen op alle beleidsdomeinen die de levensomstandigheden en kansen van mensen beïnvloeden. Het gaat dan om wonen, tewerkstelling, onderwijs, sociale zekerheid – kortom: de instrumenten van de klassieke welvaartsstaat. Het gaat om sociaal beleidsinstrumenten op een hoog, centraal, beleidsniveau met een collectieve draagwijdte (zowel qua bereik als qua financiering) die op een duurzame manier en op lange termijn gestalte krijgen in een sociale rechtsorde.

Belangrijk is dat men in het regeerakkoord een expliciet onderscheid maakt tussen armoedepreventie en armoedebestrijding. Om de armoedecijfers te doen dalen, en dus aan armoedebestrijding te doen, moet je enerzijds de laagste gezinsinkomens verhogen (bijvoorbeeld door middel van tewerkstelling en herverdeling) en anderzijds de kosten van deze gezinnen verlagen (bijvoorbeeld door het beperken van huisvestings- en schoolkosten). Beiden zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden: het heeft uiteraard weinig zin om het gezinsinkomen te verhogen als dat teniet wordt gedaan door hogere kosten. Daarnaast is er ook nood aan een flankerend beleid dat directe noden kan ledigen, de effecten van het leven in armoede kan compenseren en preventief werkt op langere termijn. Schuldbemiddeling is een voorbeeld: mensen leren om beter om te gaan met hun precaire financiële situatie waardoor ze zelf ook weerbaarder worden. Maar au fond leer je mensen overleven in een situatie van schaarste, zonder aan de schaarste zelf ook maar iets te veranderen.  Bovendien situeren dergelijke interventies zich per definitie op het niveau van het individu of het gezin, waardoor de verdeling van inkomens niet wordt beïnvloed.

Een mooi voorbeeld is de hetze rond de lege boterhamdozen waar ook Liesbeth Homans op alludeert in het bovenvermelde interview. Schooldirecties trokken aan de alarmbel omdat meer en meer leerlingen geen fatsoenlijke maaltijd zouden (kunnen) eten. Er werd een appèl gedaan op de verantwoordelijkheid van de bevoegde overheden, maar veel scholen gingen over tot het zelf klaarmaken en aanbieden van gratis maaltijden. Een directe nood (een fatsoenlijke maaltijd) wordt geledigd op een laag beleidsniveau (de school), zonder dat de oorzaak van het probleem, te weinig middelen, wordt aangepakt.

De Zesde staatshervorming regionaliseert een aantal belangrijke beleidsdomeinen waardoor Vlaanderen op het vlak van zowel inkomensverhoging, kostencompensatie en preventie een belangrijke rol kan spelen. Ook dat lijkt te zijn doorgedrongen:

De nieuwe Vlaamse bevoegdheden die na de zesde staatshervorming worden geïntegreerd in het Vlaamse beleid en die kunnen fungeren als hefboom in het kader armoedebeleid worden geïdentificeerd en maximaal ingezet in dit kader.

Maar zoals steeds: the proof of the pudding is in the eating. In de volgende paragrafen focus ik op drie Vlaamse beleidsinstrumenten, kinderbijslag, woonbeleid, en kinderopvang die een armoedebeleid kunnen schragen en die respectievelijk inkomensverhogend, kostenverlagend en preventief kunnen werken.

Wat zijn de plannen voor de toekomst?

Inkomen verhogen: kinderbijslag

De kinderbijslag is een van de meest opvallende en budgettair erg omvangrijke bevoegdheden die geregionaliseerd werden in het kader van de staatshervorming. De logica van het kindergeld is eenvoudig: Een deel van de kosten van kinderen wordt gespreid over de hele bevolking omdat kinderen een publiek goed zijn. Iedereen heeft er immers belang bij dat alle kinderen een goede toekomst tegemoet gaan. Omdat het voor ouders in armoede een pak moeilijker is om hun kinderen een even goede toekomst te geven, is een kinderbijslagstelsel met een sterke selectieve component (waarbij meer wordt gegeven aan de gezinnen met een laag inkomen) daarenboven een erg doeltreffend wapen in de strijd tegen (kinder)armoede. Daarnaast toont recent onderzoek dat een belangrijk deel van de kinderarmoede een dubbele verklaring heeft: veel kinderen leven in gezinnen waarin weinig wordt gewerkt, maar zelfs bij sterke arbeidsmarktparticipatie zijn lage lonen vaak ontoereikend voor eenoudergezinnen. Via de kinderbijslagen kan er ingezet worden op een verhoging van het gezinsinkomen van deze gezinnen zonder arbeidsmarkt

Op dit moment bevinden we ons in een overgangsfase: de bestaande instellingen zijn nog steeds verantwoordelijk voor de uitbetaling van de bedragen en aan de structuur van het stelsel verandert voorlopig niets. Ten laatste op 31 december 2019 moet Vlaanderen zelf de volledige verantwoordelijkheid dragen, en het is ook pas vanaf dat moment dat er een grondige herziening van het stelsel kan worden geïmplementeerd.  Het bestaande stelsel bestaat uit basisbedragen (waarbinnen leeftijds- en rangtoeslagen worden gegeven) en sociale toeslagen (iets hogere bedrage voor bepaalde categorieën, zoals langdurig werklozen en eenoudergezinnen). De nieuwe regering stelt het volgende voor:

We maken werk van een vereenvoudiging van het huidige systeem waarbij we de rangorderegeling en leeftijdstoeslag afschaffen. Elk kind is gelijk, bijgevolg voorzien we in een gelijke basiskinderbijslag.

Het is al tot in den treure herhaald dat de afschaffing van de rangorderegeling (waarbij een derde kind meer krijgt dan het tweede, en het tweede meer dan het eerste) bij gelijk budget onvermijdelijk zal leiden tot meer armoede bij grote gezinnen. Gegeven het feit dat de bedragen van de kinderbijslagen de welvaartsevolutie niet meer hebben gevolgd in de voorbije decennia, zijn de rangtoeslagen in het huidige systeem immers noodzakelijk geworden om het welvaartsniveau van grote gezinnen op peil te houden. Een afschaffing van de rangen zorgt dan ook voor een stijging van het armoederisico bij grote gezinnen met drie of meer kinderen, terwijl de kostendekking voor andere gezinstypes nauwelijks toeneemt. Daarenboven zijn het vooral de hogere inkomensgroepen die hun beschikbaar inkomen zien stijgen. Om dat te compenseren moeten de middelen selectiever worden ingezet. Het regeerakkoord stipuleert:

Om kinderarmoede te bestrijden voorzien we voor kinderen die opgroeien in een gezin met een laag inkomen voorzien we een sociale toeslag. De inkomensgrens van deze toeslag is gezinsgemoduleerd en houdt dus rekening met de gezinsgrootte.

De effectiviteit van deze sociale toeslagen zal echter afhangen van de basisbedragen die per kind worden voorzien. Ofwel zijn die hoog genoeg om voor alle gezinnen met kinderen, ook de grote, welvaartsverlies te vermijden (maar dat zal bijkomend budget vragen), ofwel moeten de sociale toeslagen fors stijgen (maar dat betekent dat het budget voor alle gezinnen zal verkleinen en de basisbedragen lager zullen uitvallen). Ter illustratie: in het huidige stelsel wordt slechts 6.7% van het huidige budget voorzien voor sociale toeslagen, al de rest van de pot wordt verdeeld over alle gezinnen met kinderen, ongeacht hun inkomen. Die verhouding moet veranderen als men de afschaffing van de rang- en leeftijdstoeslagen wil compenseren.

Een vaak genegeerd element in dit debat is overigens de complexiteit van een inkomenstoets. Niet alleen is dat administratief erg lastig, er moet ook beslist worden op welk inkomensconcept men zich zal baseren 2, en er moet over gewaakt worden dat de gezinnen die recht hebben op de toeslagen ze daadwerkelijk ontvangen. De ervaring met bestaande inkomensgetoetste uitkeringen zijn niet van dien aard om daar erg optimistisch over te zijn. Schaarse evaluaties suggereren dat er een grote mate van non take-up bestaat: zo wordt er geschat dat meer dan de helft van de rechthebbenden op het OMNIO-statuut dat uiteindelijk niet ontvangen. Microsimulatieonderzoek op basis van EU-SILC suggereert dat tussen de 57% en 73% van de rechthebbenden op het leefloon er uiteindelijk geen gebruik van maken. Van het huidige stelsel met sociale toeslagen op basis van categorieën, daarentegen, weten we dat het op dat vlak wel behoorlijk performant is.

Met andere woorden: alles hangt af van de modaliteiten van het nieuwe kinderbijslagstel. Terzijde: de drie regeringspartijen stelden in hun verkiezingsprogramma’s voor om de kinderbijslag minder in plaats van meer selectief te maken.

Kosten verlagen: huisvesting

Huisvestingskosten nemen de grootste hap uit het budget van gezinnen met lage inkomens. Het armoederisico is drie keer zo hoog voor een huurder als voor een eigenaar in Vlaanderen.  Daarnaast belanden huurders in armoede vaak in slechte, ongezonde behuizing (met alle gevolgen van dien voor de omgeving waarin hun kinderen moeten opgroeien). Omdat het armoederisico bij huurders vaak een gevolg is van de hoge uitgaven voor wonen, kan het verlagen van deze kost dan ook een belangrijke impact hebben op het armoederisico. In België en Vlaanderen is het woonbeleid vooral gericht op het ondersteunen van woningbezit, vooral via een fiscale korting (de woonbonus), nauwelijks op het ondersteunen van huurders. Het gevolg is dat het budget voor wonen in zeer grote mate ten goede komt aan de hogere inkomensgroepen; een Mattheuseffect.

Voor huurders is sociale huisvesting het belangrijkste instrument, met een sterk armoedereducerend effect. Wanneer lage inkomensgezinnen kunnen huren in de sociale sector kennen zij inderdaad een aanzienlijke daling van hun maandelijkse kosten. Het belang van de sociale huisvesting in verhouding tot de gehele woningmarkt in Vlaanderen ligt echter sterk onder het Europese gemiddelde: in Vlaanderen wordt slechts 6% van de woningen verhuurd via sociale verhuurkantoren of sociale huisvestingsmaatschappijen, en er zijn lange wachtlijsten. Het contrast met andere landen is groot: In Nederland gaat het om 32%, in Zweden 18%, in Oostenrijk 23%, in Denemarken 19%, in Finland 16%; alleen Duitsland scoort slechter met 5%. Het regeerakkoord vermeldt dat men qua aanbod aan sociale woningen het huidige beleid wil verderzetten.

Een alternatief is om een huursubsidie in te voeren als volwaardig onderdeel van het woonbeleid, zoals bepleit door de Vlaamse Woonraad. Huursubsidies kunnen tegemoetkomen aan de betaalbaarheidsproblemen op de private huurmarkt en voor een (gedeeltelijke) omkering van het Mattheuseffect in het huidige woonbeleid zorgen. In Vlaanderen is dit momenteel nauwelijks een onderdeel van het woonbeleid en gebeurt ondersteuning voor het betalen van de huurkosten vooral via OCMW’s 3.De overdracht van de bevoegdheid voor de  woonbonus is dan ook een unieke kans om dit budget te heroriënteren. Recent simulatieonderzoek toont dat een beperkte verschuiving van het budget van de woonbonus naar een huursubsidie al een significante impact op armoede zou hebben. De regering schrijft echter:

Voor lopende leningen handhaven we de woonbonus zoals die vandaag bestaat. Maar om de woonbonus ook voor de toekomst te vrijwaren, voeren we een beperkte hervorming door, uitgaande van onder meer marktstabiliteit en budgettaire beheersbaarheid.

Bij gelijk beleid zullen de kosten voor de woonbonus inderdaad ontsporen, en de hervormingsplannen lijken dan ook niet geïnspireerd door een doelmatiger inzet van de middelen, maar wel om de kosten beheersbaar te houden.  Over huursubsidies vermeldt het regeerakkoord het volgende:

Daarnaast zetten we in op het tijdelijk aanwenden van huursubsidies, en zorgen ervoor dat deze terecht komen bij diengenen die het echt nodig hebben.

Het is volstrekt onduidelijk of het hier gaat om het bestaande, en volstrekt ontoereikende systeem, van huursubsidies of dat er plannen zijn om alsnog een huursubsidiestelsel op poten te zetten. Het tijdelijke karakter doet echter niet vermoeden dat het hier om een volwaardige peiler van het woonbeleid zal gaan. Deze regering blijft in haar plannen de koers van het stimuleren van woningbezit varen, en dat zal weinig of geen impact hebben op de private huurkosten van lage inkomensgezinnen.

Preventie: kinderopvang

Kinderopvang van hoge kwaliteit heeft positieve effecten op de schoolse vaardigheden van jonge kinderen, en dat is vooral van belang voor kinderen die in armoede opgroeien omdat het hen op weg kan zetten naar een succesvolle schoolse loopbaan (al moeten we die impact ook niet overdrijven). Dat leidt uiteraard tot betere tewerkstellingskansen en een lager armoederisico in de toekomst. Goede kinderopvang voor jonge kinderen is dus een essentieel onderdeel van een preventief armoedebeleid. Daarnaast kan kinderopvang ook een meer directe rol spelen in het bestrijden van armoede, in zoverre het ouders die nu nog niet aan het werk zijn toelaat om aan de slag te gaan en zo het gezinsinkomen te verhogen (al zijn de tewerkstellingseffecten van kinderopvang niet zo eenduidig).

Er schuilt echter een serieuze adder onder het gras in de vorm van, alweer, een Mattheuseffect. Kinderen die opgroeien in een gezin met een hoger inkomen of in een gezin met een hoger opgeleide moeder maken veel meer gebruik van formele kinderopvang dan kinderen die opgroeien in een lager inkomensgezin om met een lager opgeleide moeder. Dat is een universeel fenomeen in Europa (behalve in Denemarken, IJsland en in mindere mate Zweden), maar de kloof is in België en Vlaanderen erg groot. Het gebruik van kinderopvang door kinderen met een migratie-achtergrond, kinderen uit eenoudergezinnen en kinderen uit gezinnen met een laag inkomen ligt beduidend onder het gemiddelde. De voornaamste reden is een tekort aan beschikbare plaatsen en een ongelijke geografische spreiding van die plaatsen.

We weten dat het gros van gezinnen in armoede niet of weinig aan het werk zijn. Het zijn dus vooral dié gezinnen die een plaats moeten kunnen bemachtigen in kinderopvangvoorzieningen van hoge kwaliteit: het zijn immers hun kinderen voor wie een verbreding van het opvoedingsmilieu belangrijk is, en het zijn deze gezinnen die het meeste baat hebben bij een hoger gezinsinkomen door middel van tewerkstelling. Met andere woorden: om effectief te zijn als instrument om de armoede te doen dalen of als preventiemiddel moet het Mattheuseffect worden weggewerkt. In het regeerakkoord staat het volgende:

Hierbij geven we absolute voorrang aan kinderopvang voor ouders die werken en een beroepsgerichte opleiding volgen en verzekeren verder de toegankelijkheid voor kinderen die leven in kwetsbare gezinnen.

Hierin schuilt een merkwaardige paradox: je kunt niet en zorgen dat elke werkende met jonge kinderen toegang heeft tot kinderopvang en tegelijkertijd de toegankelijkheid verzekeren voor niet-werkenden met jonge kinderen als er niet voldoende plaatsen beschikbaar zijn. Een tekort aan plaatsen leidt steeds tot wachtlijsten en die zijn met name nefast voor mensen die in precaire arbeidsomstandigheden vertoeven (en dus hun behoefte aan kinderopvang minder lang vooraf kunnen plannen) of die werkloos zijn (en vaak geen onmiddellijke vraag naar kinderopvang hebben). Zonder flankerende maatregelen (een overzicht van mogelijke maatregelen hier) zal een geleidelijke uitbreiding van het opvangaanbod alleen maar het Mattheuseffect versterken, en de ongelijkheid tussen de kinderen doen toenemen in plaats van afnemen; het omgekeerde van wat wordt beoogd.

Conclusie

De nadruk op structurele maatregelen en horizontale verankering van de armoedeproblematiek in het nieuwe Vlaamse regeerakkoord zijn conform de inzichten in hoe een effectief armoedebeleid er hoort uit te zien. Dit suggerereert dat de wetenschappelijke inzichten inderdaad zijn doorgedrongen tot het beleid. Als ik dan naar de concrete voorstellen kijk is er echter veel minder reden tot optimisme. Ik heb drie maatregelen onder de loep genomen die een reële impact kunnen hebben en het armoederisico signicant kunnen doen dalen, maar bij geen van de drie laat het regeerakkoord vermoeden dat de middelen doelmatiger zullen worden ingezet. Ondanks de belofte van een horizontale verankering van het armoedebeleid lijkt er voorlopig nog een serieuze kloof te gapen tussen woord en daad. Daarenboven zijn een aantal belangrijke elementen van het Vlaamse sociaal beleid (de zorgverzekering, schooltoelages en onderwijs, arbeidsmarktbeleid, integratie van nieuwkomers) hier nog niet aan bod gekomen. Een zaak is wel zeker: Vlaanderen heeft nu zelf heel wat sleutels in handen om haar ambitie op het vlak van armoede en kinderarmoede waar te maken;  uiteindelijk is het dan een politieke keuze om woorden in daden om te zetten.

Notes:

  1. Deze inkomensgrens correspondeert voor ons land goed met de referentiebudgetten, budgetnormen die gebaseerd zijn op reële korven van goederen en diensten die noodzakelijk worden geacht om menswaardig te leven. Voor België geeft de relatieve ‘armoederisiconorm’ dus een accuraat beeld van welke middelen men nodig heeft om op een menswaardige manier te kunnen deelnemen aan de samenleving.
  2. Bruto-inkomsten zijn de meest waarschijnlijke kandidaat, maar niet noodzakelijk de meest rechtvaardige. Denk bijvoorbeeld aan doctoraatsstudenten die geen inkomstenbelastingen betalen.
  3. Huursubsidies bestaan alleen voor bewoners van ongezond verklaarde huizen, huurders die uit hun huis werden gezet omdat hun woning onbewoonbaar is verklaard, of daklozen. In 2012 werd een (inkomensgetoetste) huurpremie ingevoerd voor huishoudens die reeds meer dan 5 jaar op de wachtlijst voor een sociale woning staan.

One thought on “Een eerste blik op het nieuwe Vlaamse armoedebeleid”

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *